|
1
Inleiding
1.1
Algemeen
Bezuinigingen op korte termijn binnen de overheid worden primair gezocht
bij de uitvoerende eenheden, zowel centraal als decentraal. De inkoopfunctie
wordt daarbij gezien als een van de uitvoerende eenheden. Helaas wordt
daarbij niet ingezien dat een geringe investering in de inkoopfunctie
een veelvoud aan opbrengsten kan betekenen. Bij de rijksoverheid en
gemeenten zijn zeer veel mogelijkheden tot bezuiniging door inkoop mogelijk.
De grootste besparingen kunnen worden bereikt door een goede onderlinge
afstemming tussen degenen die belast zijn met inkooptaken. Indien er
sprake is van inkoopcoördinatie, kunnen juist investeringen in
de inkooporganisatie een veelvoud aan opbrengsten opleveren. Daarentegen
is van een verkeerde bezuiniging sprake indien alleen gesnoeid wordt
op inkoopbudgetten zonder dat eerst onderzocht is in hoeverre er sprake
is van een optimale inkooporganisatie. Ondanks de toenemende belangstelling
voor de inkoopfunctie, ook binnen de overheid, wordt dit nog te weinig
onderkend. Deze passage uit het Deelrapport 3 Inkoopfunctie bij rijksoverheid
en gemeenten van de studie Professioneel inkopend Nederland van de Nederlandse
Vereniging voor Inkoopmanagement (NEVI) uit 1987 heeft niets aan actualiteit
verloren.[1] In het ontwerpregeerakkoord van 2003 van het
tweede kabinet-Balkenende is als doelstelling opgenomen dat 50 miljoen
euro structureel moest worden bespaard via professioneel inkopen en
aanbestedingen door per productgroep de meest effectieve en efficiënte
aanpak te bepalen. Over een adequaat inkoopbeleid met een daarbij behorende
inkooporganisatie is in het regeerakkoord in het geheel niets terug
te vinden. In twintig jaar is er nog niet veel veranderd.
In tegenstelling tot twintig jaar geleden is inkoop nu wel een serieus
onderwerp op de overheidsagenda. Die aandacht is niet zozeer ontstaan
door de belangstelling van bestuurders of het management voor inkoop,
maar is vooral te danken aan de Europese regelgeving op het gebied van
overheidsopdrachten en de vrees voor gerechtelijke procedures. Deze
vrees heeft geleid tot verstarring en juridisering van aanbestedingen
van overheidsopdrachten. Het doel van een aanbesteding is veelal niet
zozeer een optimaal inkoopresultaat te behalen (doelmatigheid), maar
het op een juiste wijze naleven van de regelgeving (rechtmatigheid).
Onvoldoende beheersing van het inkoopvak, geen adequate inkooporganisatie
en angst om procedurefouten te maken, zijn daarvan de belangrijke oorzaken.
Het gevolg hiervan is dat juristen veelal zijn gaan bepalen op welke
wijze overheidsopdrachten moeten worden aanbesteed.
Een dynamisch vak als inkoop leent zich niet zonder meer voor juridisering.
Inkoop zit in het brandpunt van vele lijnen. Lijnen naar andere disciplines
en naar veel andere kennisgebieden, zoals economie (financiële
en marktkennis), techniek (materiedeskundigheid), politiek (bestuurlijke
omgeving) en het recht (administratief-, aanbestedings- en verbintenissenrecht).
Dit maakt dat de wereld van inkoop zo'n fascinerende wereld is. De professionele
inkoper is proactief en is voortdurend aan het analyseren en interpreteren.
Positief gezegd, maakt dat óók dat inkoop een vak is met
veel uitdagingen. Meer en meer groeit het besef dat inkoop een buitengewoon
grote bijdrage zou kunnen leveren aan een gezond financieel beheer en
dat er, bijvoorbeeld ook bij de overheid, grote besparingen mee te realiseren
zijn.
De Europese aanbestedingsvoorschriften hebben er wel toe geleid dat
op tactisch- operationeel niveau er thans een professionaliseringsslag
plaatsvindt. Dit uit zich onder meer door gezamenlijk inkopen, elektronisch
veilen, publiek-private samenwerkingsvormen, het denken in termen van
'total cost of ownership' en er zijn zelfs de eerste stappen gezet om
interne kosten door middel van 'e-procurement' te verlagen. Wil de overheid
echter werkelijk op haar inkoopkosten besparen en door middel van inkoop
haar interne kosten verlagen, dan zal er eerst sprake moeten zijn van
een adequate inkooporganisatie. Dat wil zeggen dat er geïnvesteerd
moet worden in het inkoopinstrumentarium en juist daar wringt de schoen.
Het management 'de politieke en ambtelijke leiding ' heeft nog onvoldoende
aandacht voor het belang van doelmatige inkoop van zowel bedrijfsmatige
als beleidsmatige producten.
Voor wat betreft de nutssector constateren wij dat door de liberalisering
van deze markten er al geruime tijd sprake is van een serieuze professionalisering
van inkoop, die veel meer gericht is op doelmatigheid: 'best value for
money'. Dat geldt zeker voor energie-, haven- en openbaarvervoerbedrijven
en in mindere mate voor waterleidingbedrijven. Dit laatste is goed te
verklaren vanwege het feit dat waterleidingbedrijven (nog steeds) monopolisten
zijn op het gebied van levering van (drink)water.
Aanbesteding van overheidsopdrachten is een lastige materie. De reden
is dat het bedrijfseconomische inkoopproces in een juridische jas is
gehuld. Het is een jas die knelt en daarmee de manoeuvreerruimte beperkt.
Toch bieden de aanbestedingsvoorschriften voldoende ruimte voor 'best
value for taxpayers money'. Dat vereist echter een adequate inkooporganisatie,
een inkoopfunctie die daarvoor is ingericht en kennis van de aanbestedingsvoorschriften.
Europees aanbesteden is te vergelijken met alpinisme. Het succesvol
bereiken van de top is afhankelijk van een gedegen voorbereiding, een
topconditie van de klimmer, een professionele uitrusting en een grondige
kennis van de weersomstandigheden en de route met alle obstakels.
Met ons boek beogen wij de kloof tussen de wereld van juristen enerzijds
en inkoopmanagers en inkopers anderzijds te overbruggen. Dit handboek
is vanuit een 'inkoopperspectief' geschreven, hetgeen wil zeggen dat
wij Europees aanbesteden primair als een economische activiteit beschouwen.
In praktische zin betekent dit dat er antwoorden moeten worden gegeven
op de volgende vragen:
Wat wil men inkopen (inventarisatie)?
Kan de markt ons datgene bieden wat wij verlangen (inkoopmarktonderzoek)?
Zelf doen of uitbesteden?
Hoe gaan wij de te leveren prestatie specificeren?
Wat is de meest ge?igende aanbestedingsstrategie met de daarbij
behorende wijze van aanbesteden?
Bij wie gaan wij de opdracht plaatsen (selectie- en gunningscriteria)?
Aan de hand van praktijkvoorbeelden en regelgeving zullen wij op deze
vragen ingaan. Als deze vragen zijn beantwoord, komt het aanbestedingsrechterlijke
kader in beeld. En niet andersom: ?business must drive systems?
Het is niet onze bedoeling de Europese aanbestedingsvoorschriften, in
casu het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao)
en het Besluit aanbestedingsregels speciale sectoren (Bass) in al zijn
juridische facetten te behandelen. Anders gezegd, dit is geen juridisch
handboek dat de volledigheid van de aanbestedingsvoorschriften en de
jurisprudentie pretendeert. Om die reden hebben wij aanbestedingsreglementen,
zoals de Uniforme Aanbestedingsreglementen (UAR 1986, UAR EG 1991 en
UAR EG 2001), Aanbestedingsreglement Werken 2005 en het Aanbestedingsreglement
Nutssectoren 2006 (ARN 2006), niet behandeld. Relevante jurisprudentie
behandelen wij wel, omdat de rechtspraak gevolgen heeft voor de uitvoeringspraktijk.
De ge?nteresseerde lezer verwijzen wij voor een nadere uitdieping van
het aanbestedingsrecht naar de literatuur[2].
Actuele ontwikkelingen op het gebied van het aanbestedingsbeleid en
-recht zijn te vinden op de volgende websites:
www.pianoo.nl (regelgeving, uitwisseling van informatie en aanbestedingsnieuws);
www.europadecentraal.nl (toelichtingen en rechtspraak);
www.europa.eu.int (Europese regelgeving en (beleids)documenen);
http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/key-docs_en.htm;
www.curia.eu.int (Europese rechtspraak).
Als structuur voor dit handboek hebben wij gekozen voor het inkoopprocesmodel
in figuur 1 dat uit zes stappen bestaat, een structuur die ook terug
is te vinden in de Europese aanbestedingsvoorschriften.
Figuur 1????? Het inkoopprocesmodel
De laatste twee fasen (Uitvoeren/bestellen en Nazorg) zullen echter
slechts summier worden aangestipt.
Doelgroep
Dit handboek is primair bedoeld voor inkopers, inkoopmanagers en projectleiders
die belast zijn met inkooptaken bij overheidsorganisaties en nutsbedrijven.
Daarnaast is het ook bedoeld voor interne klanten (budgethouders), materiedeskundigen
die specificaties opstellen, bestuurders en beleidsambtenaren die investeringsbeslissingen
nemen, toezichthouders, adviseurs, juristen en studenten. Ten slotte
biedt dit boek bedrijven de mogelijkheid om in de keuken te kijken van
de inkopende overheid.
1.2
Indeling van dit boek
De indeling van dit boek is als volgt.
In hoofdstuk 2, dat is gewijd aan de klassieke overheid, schetsen wij
een beeld van de overheid als opdrachtgever en met name de wijze waarop
de overheid inkoopvraagstukken benadert. Doorgaans doet zij dat vanuit
een juridisch- administratief perspectief. Wij constateren dat de overheid
niet beschikt over betrouwbare financiële gegevens met betrekking
tot de waarde van het inkooppakket. Wil de overheid door middel van
inkoop tot besparingen komen, dan zal zij eerst duidelijkheid moeten
hebben over wie, wat, waaraan en waarom het belastinggeld uitgeeft.
De gevolgen van integraal management voor inkoop worden kort belicht.
Tot slot komen de factoren waarmee de inkopende overheid te maken heeft
aan de orde, te weten de politiek, openbare verantwoordingsplicht, juridisering
van inkoop, financiële huishouding, milieubeleid en integriteit.
Hoofdstuk 3 beschrijft in vogelvlucht het wetgevende kader dat relevant
is voor het aanbestedingsbeleid.
Hoofdstuk 4 is het hoofdstuk over inkoop. Hier gaan wij in op de begrippen
inkoop in zijn algemeenheid, facilitaire inkoop, inkoopbeleid en inkoopstrategie.
Vervolgens behandelen wij de drie inkoopniveaus: strategisch, tactisch
en operationeel. Daarna bespreken wij achtereenvolgens de inkoopportfolio
van Kraljic, het inkoopprocesmodel en de inkoop-, de aanbestedings-
en de bestelfunctie. Dit hoofdstuk eindigen wij met de beschrijving
van diverse vormen van innovatief aanbesteden. Bij innovatief aanbesteden
denkt men doorgaans aan innovatieve oplossingen, maar innovatief aanbesteden
kan ook betrekking hebben op innovatieve vormen van aanbesteden, facilitering
van allianties of verlaging van interne lasten.
In hoofdstuk 5 belichten wij het toepassingsbereik van de Europese aanbestedingsvoorschriften
en daarmee is dit hoofdstuk met hoofdstuk 7 het meest juridische hoofdstuk.
Aan de orde komen de organisaties die vallen onder het Bao en Bass.
Wat zijn publiekrechtelijke instellingen? De paragraaf over de materiële
werkingssfeer gaat in op de begrippen 'werk', 'levering' en 'dienst',
het onderscheid tussen raamcontract en raamovereenkomst en welke opdrachten
van de aanbestedingsvoorschriften zijn uitgesloten. Ook passeert de
vraag wanneer er sprake is van inbesteden, quasi-inbesteden en intrapublieke
opdrachten de revue, een onderwerp dat de nodige juridische discussies
heeft losgemaakt. De laatste paragraaf behandelt de drempelbedragen,
de methodiek van het ramen van de waarde, het splitsen van opdrachten,
de vraagaggregatie en de percelenregeling.
Hoofdstuk 6 bespreekt het fundament van elke aanbesteding: het opstellen
van het programma van eisen (specificeren). Het is de laatste fase die
aan de aanbestedingsprocedure voorafgaat. Het is ook de fase van het
inkoopproces waarin in belangrijke mate de kwaliteit van het uiteindelijke
inkoopresultaat en de daaraan verbonden kosten worden bepaald. In dit
hoofdstuk staan vragen centraal, zoals zelf doen of uitbesteden, wie
is verantwoordelijk voor de specificaties en wat is de rol van inkoop
daarbij? Vervolgens beschrijven wij welke voorwaarden de Europese aanbestedingsvoorschriften
aan het opstellen van specificaties stellen. Wij besluiten dit hoofdstuk
met diverse praktijkvoorbeelden van specificaties, zoals functionele,
technische en beschikbaarheidseisen.
Nadat de aard en de omvang is vastgesteld kan men de aanbestedingsstrategie
en de meest geëigende aanbestedingsprocedure vaststellen. In hoofdstuk
7 beschrijven wij de aanbestedingsprocedures met de daarbij behorende
wettelijke minimumtermijnen en in welke gevallen de termijnen kunnen
worden verkort. Voorts bespreken wij in welke situaties een aanbestedende
dienst een beroep kan doen op de uitzonderingsprocedures, zoals de onderhandelingsprocedure
met en zonder voorafgaande bekendmaking en de concurrentiegerichte dialoog.
In de laatste paragraaf gaan wij in op de publicatieplicht: de aankondiging.
Wij hebben deze ?droge kost? met schema?s verluchtigd.
Hoofdstuk 8 zet uiteen wat selectiecriteria zijn en welke criteria wel
en niet zijn geoorloofd. De in het Bao (en Richtlijn 2004/18) gekozen
terminologie is inconsistent. Wij hebben getracht een duidelijke structuur
daarin aan te brengen. Bij de behandeling van selectiecriteria is onze
insteek geweest een zodanige praktische toepassing van selectiecriteria
neer te zetten, dat de aanbestedende dienst ook kan vaststellen of er
sprake is van ?proven performance? en dat de verstrekte gegevens ook
transparant, proportioneel en meetbaar zijn. In de praktijk schort het
daar nogal eens aan.
Hoofdstuk 9 behandelt de laatste fasen van de aanbestedingsprocedure:
de offertefase en de evaluatie. Naast een gedegen programma van eisen
wordt de kwaliteit en de onderlinge vergelijkbaarheid van offertes in
belangrijke mate bepaald door de kwaliteit van de offerteaanvraag. Onduidelijke
vragen leiden tot onduidelijke aanbiedingen of aanbiedingen met 'open
ends'. Van belang is dat de prijsaanvraag zodanig is ingericht dat er
absolute duidelijkheid wordt verkregen over investeringskosten, exploitatiekosten
en ontmantelingskosten. In jargon heet dat 'total cost of ownership'.
Voorts beschrijven wij in dit hoofdstuk de rol en de praktische toepassing
van gunningscriteria en welke spelregels aanbestedende diensten in acht
moeten nemen bij het evalueren van offertes en de wijze waarop men inschrijvers
moet afwijzen.
Bij het schrijven dit boek hebben wij regelmatig een beroep kunnen doen
op jarenlange ervaring en expertise van Daan Wareman, voormalig senior-manager
inkoop en logistiek bij Shell International en sinds enkele jaren als
consultant actief onder de vlag van Procurement & Logistics Management
Consultancy. Zijn ideeën over inkoopbeleid, inkoopstrategieën,
de relatie tussen kosten en specificaties en innovatief aanbesteden
vormden een constructieve bijdrage voor dit boek. Termen als 'business
must drive systems' en de 'vijf W-vragen' zijn van Daan afkomstig. Over
innovatief aanbesteden heeft Daan Wareman een uitgesproken mening. Succesvol
innovatief aanbesteden vereist gelijkwaardigheid tussen opdrachtgever
en opdrachtnemer in termen van kennis, vaardigheden, expertise en ervaring.
Zijn deze bij de overheid niet of onvoldoende aanwezig, dan zullen de
marktpartijen bepalen wat innovatief aanbesteden is. Dat mondt doorgaans
uit in aanzienlijke budgetoverschrijdingen.
Tijdens en na de bijeenkomsten van de European Public Procurement Group
(EPPG)[3] hebben wij diepgaande discussies mogen voeren met onze Vlaamse
collega ir. Bert Baeyens over de praktische toepassing van de Europese
aanbestedingsvoorschriften. Met Bert, die als zelfstandig consultant
zijn advieswerkzaamheden onder de naam Public Procurement Management
verricht, discussieerden wij over evaluatietechnieken en aanbestedingsstrategie?n
binnen de aanbestedingsrechtelijke kaders.
Bij het schrijven dit boek hebben wij regelmatig een beroep kunnen doen
op jarenlange ervaring en expertise van Daan Wareman, voormalig senior-manager
inkoop en logistiek bij Shell International en sinds enkele jaren als
consultant actief onder de vlag van Procurement & Logistics Management
Consultancy. Zijn ideeën over inkoopbeleid, inkoopstrategieën,
de relatie tussen kosten en specificaties en innovatief aanbesteden
vormden een constructieve bijdrage voor dit boek. Termen als 'business
must drive systems' en de 'vijf W-vragen' zijn van Daan afkomstig. Over
innovatief aanbesteden heeft Daan Wareman een uitgesproken mening. Succesvol
innovatief aanbesteden vereist gelijkwaardigheid tussen opdrachtgever
en opdrachtnemer in termen van kennis, vaardigheden, expertise en ervaring.
Zijn deze bij de overheid niet of onvoldoende aanwezig, dan zullen de
marktpartijen bepalen wat innovatief aanbesteden is. Dat mondt doorgaans
uit in aanzienlijke budgetoverschrijdingen.
.
1 A.G. Visser, Inkoopfunctie bij rijksoverheid en gemeenten, Deelrapport
3; Kluwer, Deventer 1987 (aangepast door auteurs). Deze studie werd
uitgevoerd op initiatief van en gefinancierd door de Stuurgroep Inkoop
Grote Bedrijven, bestaande uit Akzo, DSM, Hoogovens Groep, Nederlandse
Philips Bedrijven, PTT Telecommunicatie, Rijksinkoopbureau (thans NIC),
Shell Internationale Petroleum Maatschappij, Unilever en VMF Stork.
[2] Zie E.H. Pijnacker Hordijk, G.W. van der Bend en J.F. van Nouhuys,
Handboek van het Europese en het Nederlandse aanbestedingsrecht, derde
druk, Sdu Uitgevers, Den Haag 2004; H.D. van Romburgh, Op weg naar een
nieuw aanbestedingsrechtelijk kader in Nederland (dissertatie), Bouwrecht
monografie?n, nr. 25, Kluwer, 2005 en zijn tekstuitgave Regelgeving
overheidsopdrachten 2007, Kluwer, 2006; M.J.J.M. Essers, Aanbestedingsrecht
voor overheden en voor nutsbedrijven, Elsevier Overheid, 2005 en 2006;
en Tijdschrift Aanbestedingsrecht, Sdu Uitgevers
[3] De EPPG is ingesteld door International Federation of Procurement
and Material Management (IFPMM). De bijeenkomsten van EPPG worden bijgewoond
door inkoopverantwoordelijken bij overheden en nutsbedrijven uit de
diverse lidstaten.
|
|