Gepubliceerd in 'Openbaar bestuur: Tijdschrift voor beleid, organisatie en politiek', Nummer 4, April 2008, pp. 24-26. De nieuwe Aanbestedingswet moet van tafel Prof. dr Arjan van Weele, Mr Hein van der Horst, Wat is er aan de hand? Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de overheid is al enige jaren onderwerp van discussie. Of het nu gaat om bouwprojecten, de aanschaf van helikopters, het elektronische kinddossier of de inhuur van een evenementenbureau, steeds is er discussie over de wijze waarop de opdrachtverlening door de overheid heeft plaatsgevonden. De overheid betaalt te veel, geleverde kwaliteit is ondermaats en planningen voor de oplevering van projecten worden niet gehaald. Kern van de problematiek is dat de uitvoerende diensten binnen de rijksoverheid en lagere overheden nauwelijks voor hun inkooptaken zijn toegerust. Er is, ondanks herhaalde oproepen daartoe, nauwelijks door de overheid in professionalisering van inkoop en aanbesteding geïnvesteerd. Dit hoewel er voor vele miljarden aan opdrachten wordt geplaatst: de schattingen lopen uiteen van zo'n 50 tot 100 miljard euro per jaar. [1] Het voorgestelde Aanbestedingsbesluit (hierna: het Besluit) blijkt nog ingewikkelder te zijn dan de huidige complexe regelgeving. De voorgestelde voorschriften zullen tot grote uitvoeringsproblemen leiden en kostenverhogend werken. Ook zal dit besluit leiden tot een verdergaande juridificering van de inkoopbesluitvorming binnen overheidsinstellingen. Wij durven de stelling aan dat de voorstellen alleen nog door gespecialiseerde aanbestedingsjuristen te begrijpen zijn. Zij zijn complex en inconsistent. Overheidsaanschafbeleid in Europees perspectief Zoals bekend is de overheid in Europa niet vrij in de wijze waarop zij inkoopt. Iedere aanbestedende dienst is vanaf bepaalde financiële drempels gehouden het tot naleven van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze schrijven voor hoe producten en diensten te specificeren, hoe leveranciers te selecteren en tot gunning van opdrachten te komen. Daartoe kunnen aanbestedende diensten kiezen uit een beperkt aantal vastomlijnde aanbestedingsprocedures. Doel van deze procedures is de markt van overheidsopdrachten ook toegankelijk te maken voor alle Europese leveranciers. Daarnaast beogen de Europese aanbestedingsrichtlijnen door middel van eerlijke concurrentie tot ‘best value for tax payer's money' te komen. Van meet af aan, de eerste aanbestedingsrichtlijn dateert uit 1972, ondervindt deze regelgeving, forse weerstand in ons land. Nederland is een van de landen waar deze regelgeving jarenlang met voeten wordt getreden. Significant zijn de resultaten van het Nalevingsonderzoek uit 2004 waarin werd geconstateerd dat 65% van het publicatieplichtige inkoopvolume van de overheid niet volgens de richtlijnen werd aanbesteed. [2] Waar het één en ander toe kan leiden is gebleken uit de rapportages van de bouwenquête en de commissie-Duivesteijn: door gebrekkige voorbereiding, tijdsdruk, onrealistische planningen, te optimistische kostenramingen, tussentijdse wijzigingen en gebrekkig contractmanagement werd de Nederlandse belastingbetaler voor miljarden benadeeld. Onthutsend is dat de commissie-Duivesteijn niet de oplossing zoekt in een professionele benadering van inkoopvraagstukken. De oplossing waarvoor wordt gekozen is meer regelgeving. Wat dat betreft is er niets nieuws onder de zon. De praktijk heeft inmiddels geleid tot vergaande juridificering van de inkoop- en aanbestedingsprocessen binnen de overheid. Leveranciers, die zich benadeeld voelen, stappen naar de rechter en vechten gehanteerde inkoopprocedures aan. Met wisselend succes. Zolang de zaak onder de rechter is, is ten uitvoerlegging van inkooptrajecten niet mogelijk. Met als gevolg enorme vertragingen in infrastructurele werken en andere majeure overheidsinvesteringen. Een ander gevolg van gebrekkig opdrachtgeverschap is dat bestuurders en ambtenaren hun handen niet willen branden aan politiek gevoelige aanbestedingstrajecten. Dit verklaart het snel groeiende leger van inkoopadviseurs en aanbestedingsjuristen, die de afgelopen jaren gouden bergen hebben verdiend. Met de komst van de nieuwe Aanbestedingswet lijkt hun toekomst nu verzekerd. De nieuwe Aanbestedingswet Het concept van het Besluit, dat verre van volledig is en waar slechts één aanbestedingsprocedure is uitgeschreven omvat nu al vijftig pagina's. Wanneer alle bepalingen zijn uitgeschreven en alle negen procedures, gedetailleerd zijn uitgewerkt dan zal het volledige Aanbestedingsbesluit naar onze schatting zo'n 300 pagina's beslaan. Alleen al de aanblik van deze stapel papier zal voor zowel bestuurders, ambtenaren als inkopers ontmoedigend zijn. De wetgeving kent drie niveaus, te weten de Aanbestedingswet, het Besluit en de Bijlagen. Daarnaast zal men bij de uitvoering van aanbestedingstrajecten te rade moeten gaan bij richtlijn 2004/18. Het nieuwe Besluit verwijst regelmatig naar deze richtlijn en dat maakt de transparantie er voor de praktijk niet groter op. Door het opdelen van de voorschriften over deze drie niveaus is de kans op procedurefouten aanzienlijk. De redactie heeft het zich kennelijk gemakkelijk willen maken. In de Aanbestedingswet worden onder meer de staat, provincies en gemeenten als aanbestedende diensten aangeduid. In het Besluit heeft men het echter over de centrale en decentrale aanbestedende dienst Waarom niet één uniform begrippenapparaat op één niveau gehanteerd, zo zou je denken. Het lijkt erop dat de redactie van de stukken in verschillende handen is geweest en dat men niet de moeite heeft genomen in een sluitende eindredactie te voorzien. Dit is voor een dergelijk belangrijk document onacceptabel. Opdeling en gehanteerd begrippenapparaat maken de regelgeving voor niet-juristen de facto ontoegankelijk. Problemen met betrekking tot de voorgestelde inkoopprocedures Het voornemen is het drempelbedrag, waarboven aanbestedende diensten gehouden zijn tot naleving van de richtlijnen, te verlagen (voor de rijksoverheid van de huidige € 133.000,00 naar € 50.000,00). Dit is slecht nieuws. Ongetwijfeld heeft men met dit voorstel een meer doelmatige aanwending van overheidsgelden voor ogen gehad. In de praktijk zijn vele aanbestedende diensten nu al niet in staat tot het navolgen van de huidige richtlijnen. Laat staan dat men dat zal zijn als de huidige, nog complexere voorstellen van kracht worden. Het idee te komen tot concurrentiestelling voor lagere inkoopbedragen kan op eenvoudige wijze via interne inkoopprocedures worden opgelost. Daarvoor heb je dit soort wetgeving helemaal niet nodig! Mocht dit voornemen op de beschreven wijze vorm krijgen dan zal in de praktijk blijken dat het werk, dat voor de tenuitvoerlegging van dit soort kleinere inkoopopdrachten nodig is, de kosten die ermee gemoeid zijn, het voordeel vele keren overtreffen. Dat is goed voor de werkgelegenheid maar rampzalig voor de slagkracht en efficiency van overheidsorganisaties (die toch al niet bekend staan vanwege hun snelheid van werken). Het spreekwoordelijke paard wordt met deze eis volledig achter de wagen gespannen! MKB in favoriete positie geplaatst In het nieuwe wetsontwerp strijden vele doelstellingen om voorrang. Niets wijst erop dat de oorspronkelijke doelstellingen, i.c. de Nederlandse overheid zoveel mogelijk waar voor haar belastingcenten te geven, en de kosten tegen de baten te laten opwegen, bij de concipiëring van de stukken voorop heeft gestaan. Innovatie dient via het inkoopbeleid te worden bevorderd. Het Midden- en Klein Bedrijf (hierna: MKB) moet via de nieuwe regelgeving beter aan haar trekken komen. Dit blijkt onder meer uit het voornemen geen omzetcriterium meer te hanteren voor overheidsopdrachten, en aanbestedende diensten te verplichten grotere opdrachten zo veel mogelijk te splitsen in kleinere deelopdrachten. Clustering van opdrachten moet zoveel mogelijk worden tegengegaan om het MKB in staat te stellen opdrachten voor de overheid uit te voeren. Hier miskent EZ niet alleen de door de Europese wetgever gecreëerde mogelijkheid om via aankoopcentrales opdrachten juist te gaan bundelen, maar ook het kabinetsbeleid dat ministeries hun opdrachten waar mogelijk moeten clusteren. En wel, onder aanvoering van EZ! [4] Nadere bestudering van het consultatiedocument levert op dat het MKB vrijwel onmogelijk wordt gemaakt zich ook voor kleinere overheidsopdrachten te kwalificeren. Voor opdrachten vanaf € 50.000 zal het MKB nu ook aan allerlei formele administratieve voorschriften moeten gaan voldoen. Ondanks dat het in strijd is met de Europese aanbestedingsrichtlijnen, zal het MKB desgevraagd te allen tijde een door accountants goedgekeurde verklaring moeten kunnen overleggen om de financiële draagkracht te kunnen aantonen. Voorts zal men een integriteitsverklaring moeten kunnen overleggen. Voor de verkrijging is men afhankelijk van de snelheid waarmee Justitie werkt. EZ geeft aan dat de wachttijden tot 70 dagen kunnen oplopen. De huidige kosten voor afgifte van de integriteitsverklaring bedragen € 147,50, maar deze kosten zullen hoger worden naar eigen zeggen van EZ. TenderNed Overheden en nutsbedrijven worden geheel afhankelijk van TenderNed. Via dit informatiesysteem moet men alle opdrachten met een drempelwaarde van € 50.000 of publiceren. Is het systeem uit de lucht, dan kan niet worden ingekocht. De exclusieve verplichting om te publiceren via TenderNed schept naar onze mening een te grote afhankelijkheid. Waarom vele miljoenen investeren in een geheel nieuw systeem, terwijl er al systemen met proven technology bestaan: Aankondigingen en documenten kunnen via TenderNed alleen in het Nederlands worden gepubliceerd. Leuk voor leveranciers van treinen, medische apparatuur en radarsystemen die buiten Nederland gevestigd zijn. Een nog onbeantwoorde vraag is hoe buitenlandse leveranciers door Nederlandse overheidsopdrachtgevers moeten worden bereikt. Professionalisering public procurement een must! Uit niets blijkt dat de opstellers van het consultatiedocument zich hebben laten leiden door gedegen rapporten als “Europees aanbesteden, haal pegels uit de regels” [5] of ‘De vraag bedreven, bedrijven gevraagd'' [6] die eind jaren negentig verschenen. Met de lessen uit deze rapporten en de conclusies van eerder genoemde Visiedocument Aanbesteden en Nalevingsonderzoek lijkt EZ niets mee te hebben gedaan. De nieuwe regelgeving is ontwikkeld zonder rekening te houden met de uitvoeringsvereisten voor de praktijk. Uit niets blijkt dat deze nieuwe regelgeving beter zal worden nageleefd dan de huidige. In het consultatiedocument zoekt men tevergeefs naar voorstellen van EZ om de professionaliteit van de inkoop- en aanbestedingspraktijk, waarom al zo vaak is gevraagd, binnen de overheid op een hoger peil te brengen. De overheid is wat dit betreft sterk bij het bedrijfsleven achtergebleven. Om een adequaat inkoopbeleid te kunnen voeren, zal de overheid eerst moeten vaststellen wie, waar en waarom het belastinggeld uitgeeft. De overheid heeft daar geen zicht op. [7] Het is dringend noodzakelijk dat wordt geïnvesteerd in training en opleiding op het gebied van inkoop en aanbesteding op alle relevantie managementniveaus van overheidsinstellingen. Daarnaast zal fors moeten worden geïnvesteerd in inkoopautomatisering, teneinde efficiënte elektronische afhandeling van bestellingen en betalingen door de overheid mogelijk te maken en de nodige managementinformatie te genereren teneinde sturing te geven aan inkoopprocessen. De huidige, forse problemen op het gebied van het overheidsaanschafbeleid kunnen met verfijnde regelgeving niet worden opgelost. Zeer zeker niet met de regelgeving die thans voorligt, die onvermijdelijk leidt tot een opwaartse spiraal van inzet van juristen. De nieuwe Aanbestedingswet moet van tafel Alles overziend is onze conclusie dat de nieuwe Aanbestedingswet en Aanbestedingsbesluit zo snel mogelijk van tafel moet. Zij is ondoordacht, mist elke relatie met de professionele inkooppraktijk, is inconsistent en strijdig met de doelstellingen die aan de herziening van de huidige regelgeving ten grondslag lagen. Door de verschillende begrippen die worden gehanteerd is de tekst multi-interpretabel. Het feit dat EZ deze herziening aangrijpt om haar eigen politieke doelstellingen te realiseren is verwerpelijk. De doelstelling om met de nieuwe regelgeving een meer doelmatige en doeltreffende besteding van overheidsgelden mogelijk te maken is volledig uit het oog verloren. Om deze reden dient dit dossier zo snel mogelijk uit de handen van EZ te worden gehaald en bij een ministerie te worden ondergebracht, dat meer oog heeft voor de belangen van de belastingbetaler. Er dient een einde te komen aan het gestuntel omtrent het inmiddels omvangrijke dossier van het overheidsaanschafbeleid. Gebeurt dat niet dan zal de prijs hoog blijken…..
|